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Zéro artificialisation nette et plan cyclable ambitieux, une équation à plusieurs inconnues pour les collectivités

Il ne se passe pas un jour sans que des articles tombent sur le thème complexe et en pleine évolution du « zéro artificialisation nette », et sans que le nébuleux acronyme du « ZAN » vienne hanter les exécutifs des collectivités. D’ailleurs comment concilier cet objectif avec celui de doubler le réseau cyclable actuel ? Quelles sont les conséquences pour les territoires ? Quelles solutions mettre en œuvre sans tomber dans une logique comptable d’« urbanisme à la casio » ? Autant de questions auxquelles les intervenants d’une table ronde dédiée au sujet ont tenté de répondre, le 6 octobre dernier, pendant les 26e Rencontres Vélo & Territoires dans le Cher.

Poser les bases

Le sujet du ZAN commence tout juste à arriver dans les territoires mais reste encore concrètement difficile à appréhender. Alors que cachent ces trois lettres ?

La définition de base de l’artificialisation des sols consiste en une transformation d’un sol d’origine naturelle, agricole ou forestier en un terrain urbanisé dont les fonctions (biodiversité, hydrique, carbone, agronomique) sont affectées. Pour autant, « résumer les enjeux du ZAN est complexe », introduit Vincent Le Rouzic, directeur adjoint des études à La Fabrique de la Cité. Un sujet encore un peu abscons donc, mis à l’agenda politique par la convention citoyenne pour le climat et introduit dans le véhicule législatif par la Loi Climat et Résilience du 22 août 2021. « Avec 47 km² pour 100 000 habitants, la France est le pays européen le plus artificialisé rapporté au nombre d’habitants, là où l’Italie l’est deux fois moins ». Il est donc temps d’agir.

Le ZAN tel que défini par la loi fixe deux objectifs aux temporalités différentes : l’absence d’artificialisation nette des sols d’ici 2050, avec un objectif intermédiaire d’ici 2031 visant à diviser par deux le rythme d’artificialisation par rapport aux dix années précédant l’adoption de la loi (soit environ 125 000 ha [1]). La phase de mise en œuvre opérationnelle est en cours, avec une première étape en octobre via la Conférence nationale des SCOT, puis d’autres étapes de territorialisation des objectifs, de proche en proche, avec les SRADDET et ensuite les SCOT et les PLUI.

Territorialiser les objectifs

La mise en œuvre dépendra de la gouvernance locale et les élus sont partagés sur ce sujet. « Ça n’est pas synthétisable », relève Catherine Pilon, secrétaire générale du Club des villes et territoires cyclables et marchables (CVTCM), tant les problématiques se posent différemment selon les contextes territoriaux. « Cette réforme est extrêmement complexe et impactante par rapport aux modes d’aménager, elle reste encore très théorique et hypothétique. »

La dynamique est engagée avec une diminution de 30 % de l’artificialisation observée depuis dix ans, mais il y a désormais une demande d’accélérer. Et les arbitrages s’annoncent délicats, avec de grands projets d’intérêt national qui « mangent » une partie de l’enveloppe de droits à artificialiser, et une analyse différenciée entre les territoires urbains déjà artificialisés et les zones rurales.

Si beaucoup de débats ont lieu sur l’urbanisme et le foncier, beaucoup moins abordent le volet mobilité, et encore moins la question du vélo. Alors comment stopper l’artificialisation des sols tout en aménageant les infrastructures cyclables nécessaires au développement de la pratique, et ce sans pénaliser le rural ?

Articuler le ZAN avec les projets cyclables

En 2021, BL évolution publiait une étude sur les impacts environnementaux des aménagements cyclables. Le point de départ : réaliser 100 000 km d’aménagements cyclables pour disposer d’un réseau maillé, sécurisé et qualitatif à l’échelle nationale. En se basant sur « le pire des scénarii », soit uniquement du site propre de 3 m de large au milieu de la forêt, l’estimation est de 30 000 hectares à artificialiser. L’ordre de grandeur est mince, les pistes cyclables en France représentant actuellement 0,2 % des surfaces artificialisées ; avec les 30 000 ha supplémentaires, le taux monte à 0,6 %. Pour Guillaume Martin, responsable de la cellule mobilités au sein du cabinet de conseil, il est important de ne pas se tromper de problème et de ne pas se priver d’un réseau de qualité : « on a déjà mangé le gâteau, on discute les miettes car ça fait 50 ans qu’on fait les mauvais choix de développement ». BL évolution propose d’ailleurs de réserver 5 à 10 % du budget de consommation foncière pour le vélo dans les dix prochaines années.

À Bordeaux Métropole, la réflexion en est à ses débuts, « cela percole dans les services », précise Isabelle Rami, conseillère communautaire déléguée aux mobilités alternatives. Concrètement, le projet de réseau express vélo (REV) représente près de 300 km d’aménagements cyclables. L’élue rapporte que « les discontinuités étaient déjà impactées par la loi sur l’eau et le diagnostic faune-flore, il y avait déjà des hectares à compenser ; le ZAN vient rajouter une « contrainte » sur la faisabilité du REV ». Une préoccupation à prendre en compte en amont « pour être dans le jeu de la décision », l’aménagement du REV impacte en effet à hauteur de 2 % environ (10 ha) les surfaces ZAN à artificialiser au niveau métropolitain, estimées à 550 ha.

Mesurer les impacts des aménagements cyclables

Au vu des ratios, le risque serait « d’invisibiliser » les aménagements cyclables. Or, sans tomber dans l’excès, il y aura un besoin de métrique, précise Vincent Le Rouzic. « Dans l’aide à la décision et la manière de prioriser, identifier l’impact carbone des aménagements doit servir de boussole pour les politiques publiques ». En ce sens, l’aménagement de pistes cyclables contribue largement à une Stratégie Nationale Bas-Carbone (SNBC) cohérente ; des outils avancés existent désormais pour mesurer leurs impacts et permettre aux collectivités locales de s’en saisir. Des territoires ont déjà initié ce type de démarche, comme le Département de la Mayenne, l’agglomération tourangelle ou la métropole bordelaise.

Mais qu’en est-il des revêtements ? Un stabilisé est tout autant imperméable que du bitume. Selon BL évolution, qui a travaillé sur une comparaison des matériaux au regard du cycle de vie (sol, fondation, entretien…), la moitié du bilan carbone provient de l’artificialisation des sols. D’où l’importance de prioriser l’utilisation du foncier déjà artificialisé pour penser les aménagements cyclables sans compter qu’il faudra, à terme, avoir une appréciation qualitative des sols à artificialiser.

Changer de logiciel et repenser la (multi)mobilité

L’enjeu sera de dépasser une logique strictement comptable pour le vélo et de changer de paradigme. L’une des réponses serait de réinventer des modes de faire dans l’aménagement pour dégager des marges de manœuvre ; cela passe par exemple « par la polyvalence des équipements, la mutualisation, la désimperméabilisation et le déclassement de voiries », propose Catherine Pilon.

Autre idée : faire du vélo un outil du ZAN, en repartant de la structure de nos déplacements. « La voiture a été un moteur de l’artificialisation des sols, le vélo pourrait en être un frein en redensifiant nos territoires », propose Guillaume Martin. Il y a un pari à faire du vélo l’un des modes de transport du ZAN avec un mode de vie de proximité et une cohabitation des publics. Cela implique de construire un territoire qui se resserre, avec des fonctions urbaines plus proches et des parcours plus adaptés à des modes plus vertueux comme le vélo. « Le processus sera long à engager », selon Olivier Schampion, chargé d’études à l’Agence d’urbanisme de l’Agglomération de Tours ; « nous avons mis 50 ans pour créer des territoires adaptés à la voiture, il faut désormais inverser la tendance ». La révision des documents de planification sera un des leviers règlementaires pour atteindre ces objectifs.

Dépasser l’opposition artificialisation vs ZAN

Et si une solution était de dédier une partie de notre réseau routier au vélo ? Ces méthodes de sobriété foncière et de maîtrise de l’étalement urbain seront cependant plus difficiles à appliquer en zone rurale, au risque d’enclaver des populations. Le recours à la mutualisation des chemins agricoles pourra s’envisager au cas par cas, car cela pose des contraintes de conception et d’entretien des voies.

Alors pourquoi ne pas exempter le vélo du ZAN ? Pour Guillaume Martin, il faut prendre en considération les économies de GES et les externalités positives générées par un report modal sur le vélo : « en un an, on rentabiliserait l’investissement carbone lié à la construction du réseau cyclable […] Aujourd’hui on se prive d’aménagements qui nous permettraient de faire avancer la transition écologique ».Même approche du régime d’exception pour le CVTCM, « avec le risque que s’engouffrent d’autres formes de dérogation ». Le Club porte d’ailleurs deux autres négociations dans les SRADDET : un indicateur carbone bénéficiant d’un coefficient qui dépénalise les projets cyclables et une solidarité entre les territoires, avec une prise en compte régionale du comptage du vélo. Faisant le parallèle avec l’habitat individuel, Vincent Le Rouzic propose davantage de « dépasser les approches sectorielles » et de revisiter les politiques publiques en identifiant des marges de manœuvre vers plus de sobriété.
Quid d’un dispositif de vases communicants entre les différentes politiques publiques pour faire de la compensation « gagnant-gagnant » ? Il faut « réfléchir autrement sur l’ensemble des politiques publiques à porter, sans les sectoriser, pour que le ZAN ne soit pas une brique en plus », précise Isabelle Rami. L’approche est complexe et la transformation pour restituer la fonctionnalité des sols ne pourra s’envisager qu’à des horizons temporels très lointains.

Pour autant, la contrainte créant des changements de pratiques, le ZAN peut aussi être perçu comme une opportunité pour réaliser des projets complexes. « Le ZAN remet les élus au centre des arbitrages, il va leur donner des arguments pour porter des politiques plus ambitieuses », indique Catherine Pilon. Nicolas Mercat, conseiller à Grand Lac Agglomération, avance d’autres pistes d’amélioration : un « toilettage des documents d’urbanisme » pour plus de cohérence vis-à-vis des obligations à artificialiser à outrance sur le stationnement notamment, une fiscalité plus incitative pour optimiser l’utilisation du foncier ou encore des adaptations d’aménagements (ex. de Barcelone et ses zones à faible circulation, Séville et ses axes structurants…). Bref, un sujet ZAN qui n’a pas fini de faire parler…

[1] Méthode de comptage du Cerema basée sur le fichier foncier

Karine Lassus

Politiques cyclables